Основные законы Израиля

Основные законы Израиля — метод, выбранный кнессетом для постепенного создания конституции государства Израиль

Менора на гербе Государства Израиль
pinterest button

Такое решение было принято, поскольку в кнессете первого созыва существовали разногласия по поводу создания конституции.

Большинство принятых на сегодняшний день основных законов связаны с деятельностью государственных органов, например, законы о кнессете, правительстве, Президенте и т. п. Два других закона — «Основной закон о достоинстве и свободе человека» и «Основной закон о свободе деятельности», принятые кнессетом в 1992 году, связаны с защитой основных прав человека.

Название основного законы, данное ему Кнессетом, начинается со слов «Основной закон», в то время как название обычного закона Кнессета начинается со слова «Закон». Были приняты многие другие законы, регулирующие важные вопросы государственной деятельности и прав человека, однако законодатель не счёл необходимым назвать их основными.

После принятия двух Основных законов о правах человека Верховный суд возвёл основные законы в ранг конституционных, поставил под судебный контроль соответствие законодательных актов основным законам и закрепил за собой право отменять «неконституционные» законы. Вопрос о том, в какой мере эти постановления Верховного суда основаны на актах, принятых законодательным или учредительным органом, остаётся открытым.

Предыстория

Политический секретарь Еврейского агентства Иехуда Пинхас Коэн начал готовить проект конституции еще до провозглашения государства. Согласно Декларации независимости конституция должна была быть принята не позднее 1 октября 1948 г. Однако её принятию помешала Война за независимость. Только 25 января 1949 года было избрано Учредительное собрание, которое вскоре получило название Кнессет первого созыва. Вопрос о принятии конституции обсуждался на нескольких заседаниях Кнессета, но до июня 1950 г. так и не был выработан консенсус, который позволил бы утвердить конституцию.

13 июня 1950 г. Кнессет первого созыва одобрил компромиссное предложение депутата Изхара Харари о принятии Основных законов, которые впоследствии будут объединены в Конституцию Израиля. Это решение Кнессета не дало ответ на такие вопросы, как: какие основные законы должны быть приняты, будут ли они иметь нормативное превосходство над обычными законами, каким образом и кто сведёт их в конституцию? В 1958 г. Кнессет третьего созыва принял первый из Основных законов – Основной закон о Кнессете.

Основные законы в 1958–91 гг.

С 1958 по 1991 год Кнессет принял девять основных законов, регламентирующих деятельностью высших государственных органов. В этот период разногласия не позволили принять Основной закон о законодательстве и основные законы, гарантирующие права человека. Только в одном из принятых законов, в Основном законе о Кнессете, содержалось «забронированное» положение или так называемая защищённая статья, для изменения которой требовалось абсолютное большинство голосов депутатов Кнессета (более 60 голосов).

В 1969 г. Кнессет принял простым большинством голосов закон о финансировании партий. Адвокат Бергман обратился в БАГАЦ, утверждая, что положения этого закона противоречат защищённой статье Основного закона о Кнессете. Верховный суд признал, что одна из статей нового закона нарушает принцип равенства, закреплённый Основным законом, и предложил Кнессету изменить закон о финансировании или принять его большинством голосов. После решения суда Кнессет исправил закон о финансировании. Это был первый случай, когда закон подвергся судебному контролю. Однако этот контроль ограничился толкованием защищённой статьи основного закона, и суд отметил, что содержание обычного закона может противоречить защищённой статье, если этот закон принят необходимым большинством голосов депутатов Кнессета.

В 1973 г. был подан БАГАЦ с просьбой не публиковать (то есть, фактически отменить) принятую Кнессетом поправку к Закону о выборах в Кнессет. Верховный суд отклонил иск, так как закон был принят абсолютным большинством голосов во всех его чтениях, а при такой процедуре Основной закон о Кнессете допускает в обычных законах отклонение от принципа равных выборов. В этом деле суд также постановил, что «судебные органы должны толковать и претворять в жизнь законы, принятые Кнессетом, а не отменять или изменять их».

Список Основных законов Израиля

Основной законПринятКраткое описание
о Кнессете12.02.58Кнессет — это парламент Государства Израиль. Состоит из 120 депутатов, избираемых всеобщим тайным голосованием.
о земельных владениях19.07.60Земля Израиля является национальным достоянием. Государственные и общественные земли неотчуждаемы ни посредством продажи, ни иным способом, за исключением случаев, оговоренных законом.
о президенте государства16.06.64Закон определяет статус, полномочия и обязанности президента, который избирается Кнессетом сроком на семь лет. Полномочия амнистировать правонарушителей.
о правительстве (1)13.08.68Правительство является органом исполнительной власти и несёт ответственность перед Кнессетом. Установлен порядок формирования правительства, а также полномочия премьер-министра, правительства и министров.
о государственном хозяйстве21.07.75Указаны основные принципы государственного бюджета, налогообложения и займов. Печатание денежных знаков и чеканка монет регулируется законом.
о вооруженных силах31.03.76Устанавливается подчиненность армии правительству; определяются полномочия, обязанности и порядок назначения начальника Генштаба. Воинская повинность закрепляется законодательно.
об Иерусалиме, столице Израиля30.07.80«Иерусалим, единый и неделимый, является столицей Израиля». Святые места подлежат охране; обеспечивается свобода доступа к святыням различных религий.
о порядке судопроизводства28.02.84Определяется структура и полномочия судебной системы, а также порядок назначения судей. Закрепляются принципы независимости судей и гласности судопроизводства, а также устанавливается обязательная сила прецедентов Верховного суда.
о государственном контролёре15.02.88Госконтролёр проверяет деятельность правительства и местных органов власти, а также является Уполномоченным по жалобам граждан. Он избирается Кнессетом на семь лет и ответственен только перед ним.
о свободе деятельности (1)03.02.92Гарантируется право граждан и резидентов государства заниматься любой профессиональной или предпринимательской деятельностью. Органы государственной власти обязаны уважать право свободы экономической деятельности.
о достоинстве и свободе человека17.02.92Жизнь человека, его достоинство и свобода являются основными правами человека в Израиле. Закон обеспечивает неприкосновенность собственности, защиту частной жизни, свободный выезд из страны и право граждан Израиля возвратиться в страну. Органы государственной власти обязаны уважать права, установленные этим законом.
о правительстве (2)18.02.92Отменяется закон 1968 года. Переход к системе прямых выборов премьер-министра, проводимых вместе с выборами в Кнессет, и к новому порядку формирования правительства.
о свободе деятельности (2)09.02.94Закон 1992 года заменяется дополненной версией, согласно которой свободу экономической деятельности можно ограничить только на основании закона, отвечающего требованиям, перечисленным в Основном законе.
о правительстве (3)18.02.01Отменяется закон 1992 года и восстанавливается закон 1968 года с некоторыми поправками.

Юристы полагают, что необходимо также принять Основной закон о законодательстве (в прошлом уже подавались проекты такого закона) и Основной закон, который гарантирует свободу слова, свободу религии, свободу собраний и соблюдение равенства всех гражданам.

Основные законы в 1992–1999 годы

Принятие двух основных законов о правах человека

Ввиду разногласий, возникших при обсуждении проекта Основного закона о правах человека, депутат Кнессета профессор юриспруденции Амнон Рубинштейн предложил разделить этот проект на несколько законопроектов, каждый из которых будет обсуждаться отдельно. Таким образом, в марте 1992 г. были подготовлены и приняты два закона, гарантирующие права человека: Основной закон о свободе деятельности и Основной закон о достоинстве и свободе человека. В этом же месяце была принята новая версия Основного закона о правительстве, принятая в связи с переходом к прямым выборам премьер-министра. Профессор Рут Габизон, сравнивая в своей статье (стр. 94) процесс подготовки этих законов, приходит к выводу, что в отличие от подготовки Основного закона о правительстве, законы о правах человека практически не обсуждались общественностью и были приняты в присутствии незначительного числа депутатов Кнессета.

Основной закон о правительстве и Основной закон о свободе деятельности защищены специальными статьями, требующими абсолютного большинства голосов для любых изменений в законе. Такое бронирование жёстче, чем наличие защищённой статьи в Основном законе о Кнессете, однако речь шла о всё том же типе бронирования – формальном (процессуальном). Вместе с тем, новым в двух законах о правах человека стало применение материального бронирования (бронирования по существу) или ограничивающих статей. Вот, к примеру, ограничивающая статья Основного закона о достоинстве и свободе человека: «Права, предоставленные этим Основным законом, не могут быть ограничены иначе, как на основании закона, который отвечает ценностям Государства Израиль, направлен на достижение достойной цели и не ограничивает право в большей мере, чем это необходимо».

В марте 1994 г. Основной закон о свободе деятельности был пересмотрен и заменён новой версией. В этой версии модифицировалась отменяющая ограничения статья, позволяющая при определённых условиях принять обычный закон, даже если он не отвечает всем требованиям ограничивающей статьи основного закона. Кнессет решил изменить отменяющую ограничения статью, так как она не позволяла ему принять Закон об импорте мороженого мяса, необходимый для поддержания статус-кво в отношениях между религией и государством. Другие изменения в Основном законе о свободе деятельности были связаны с намерением Кнессета унифицировать некоторые статьи двух основных законов о правах человека.

Противоречивая интерпретация законов

В августе 1992 г. была опубликована статья судьи Аарона Барака, в которой он назвал принятие двух основных законов о правах человека конституционной революцией. Согласно статье Аарона Барака уже нельзя было сказать, что у Израиля нет формальной конституции в области прав человека — новые законы ставили Израиль «в один ряд со многими государствами, в которых права человека закреплены в жёсткой писаной конституции, то есть документе, имеющем верховенство или нормативное превосходство» над обычным законом. Судья Барак выразил уверенность в том, что Кнессет любого созыва обладает не только законодательными, но и учредительными полномочиями. Он также высказал сожаление о том, что Кнессет (как учредительный орган) не установил чёткий судебный контроль для проверки конституционности законов, однако это не являлось препятствием для израильского суда. В итоге Барак пришёл к выводу:

Депутат Кнессета Реувен Ривлин, бывший в 1992 г. членом законодательной комиссии Кнессета и принимавший участие в работе над проектом Основного закона о достоинстве и свободе человека, утверждает, что целью этого закона было укрепление «права людей как людей и прав меньшинств как меньшинств», и никто в комиссии даже не говорил об изменении баланса отношений между законодательными и судебными властями. По поводу конституционной революции Ривлин сказал: «Кнессет никогда не давал ей одобрения, и поэтому она происходит вопреки духу демократии и без узаконения».

Согласно сайту Кнессета существуют разные мнения по поводу верховенства основных законов над обычными законами. Некоторые полагают, что верховенства нет, так как это не было чётко оговорено в законе. Это мнение также основано на том, что принятие основных законов происходит простым большинством голосов и ничем не отличается от порядка принятия обычных законов. Другие утверждают, что основные законы обладают преимуществом, так как они являются результатом полномочий Кнессета как Учредительного собрания.

Мнения юристов об интерпретации новых основных законов Аароном Бараком также разошлись — некоторые поддержали его, другие отнеслись к его концепции критично. Судья Хаим Коэн затронул вопрос о верховенстве нормативных актов во втором издании своей книги «Право». Когда законодатель, согласно Коэну, решил, что подзаконный акт не должен противоречить законам, он в явной форме закрепил это положение в законе. Однако превосходство основного закона над обычным законом не было оговорено Кнессетом, и тот, судя по всему, не намеревался этого делать. Судья Коэн также объяснил, что верховенство основного закона над обычным законом не закреплено законодательно, а имеет как бы толковательный характер. Если противоречия между такими двумя законами нельзя разрешить посредством толкования особых статей основного закона, то противоречия между ними разрешаются в соответствии с правилами о противоречивых законах, имеющих одинаковую юридическую силу. Судья Менахем Элон назвал беспочвенными утверждения о том, что основные законы лишили законодательную власть её места на вершине пирамиды государственной власти. Согласно Элону статус законодателя не изменился, и Кнессет как суверенный представитель народа может изменять основные законы, соблюдая при этом оговоренные в законах условия.

Так или иначе, статьи и книги судьи Барака не могут рассматриваться как судебный прецедент или иной источник права. Поэтому непосредственно после принятия основных законов правовое положение было таким, как его охарактеризовала профессор Габизон (стр. 94-95): в Израиле нет формальной конституции, однако идёт долгосрочный процесс её разработки; нет судебного контроля над законами, принятыми Кнессетом; Основной закон, не содержащий забронированных положений, не имеет нормативного превосходства над обычными законами; защищённые статьи рассматриваются как немногочисленные исключения из принципа верховенства Кнессета, и закон, принятый вопреки требованиям таких статей, не имеет юридической силы

Дело Банка ха-Мизрахи

В ноябре 1995 г. Верховный суд вынес решение по делу «Банк ха-Мизрахи». Некоторые юристы сравнивают это решение с прецедентом Марбери против Мэдисона, установленным Верховным судом США. Однако в Соединенных Штатах действовала Конституция и американский судья Джон Маршалл мог на неё опереться, израильский же суд принял своё решение, несмотря на отсутствие конституции.

В связи с серьёзными трудностями, которые испытывал сельскохозяйственный сектор в течение нескольких лет, и с целью спасти его от экономического краха в 1992 г. был принят Закон о регулировании сектора семейных сельских хозяйств. Этот закон, в определённой мере ограничивая права кредиторов, установил облегчённый порядок уплаты долгов теми, кто занимался сельским хозяйством. В 1993 г. была принята поправка к закону, которая ещё больше ущемляла права кредиторов. Банк ха-Мизрахи, иск которого об уплате долга был отклонён в окружном суде, обратился с апелляцией в Верховный суд, который рассмотрел это дело вместе с делами других кредиторов. В своей апелляции банк утверждал, что поправка к закону противоречит праву на частную собственность, закрепленному в статье 3 Основного закона о достоинстве и свободе человека. Верховный суд единогласно постановил, что поправка к закону действительно ограничивает право на частную собственность, однако она отвечает всем условиям ограничивающей статьи Основного закона и поэтому правомерна.

«Дело Банка ха-Мизрахи» известно не столько постановлением суда по проблемам сельского хозяйства, сколько тем, что в нём впервые обсуждались важные вопросы конституционного права в свете новых основных законов. Эти вопросы были в основном рассмотрены судьями Меиром Шамгаром и Аароном Бараком и поддержаны большинством судей, входивших в состав суда. Судья Мишаэль Хешин выразил несогласие с ними в отдельных вопросах. Некоторые судьи отметили, что с точки зрения рассматриваемого дела не было необходимости затрагивать эти вопросы. Вот некоторые из положений, высказанных судьями:

  • «Конституционные акты находятся на более высоком нормативном уровне, чем обычные законы» (Шамгар, параграф 24)
  • «Законодатель полномочен принимать как конституционные акты, так и обычные законы» (Шамгар, п. 25)
  • «Отныне действует единый критерий, согласно которому изменять основной закон можно только в основном законе (Шамгар, п. 26)
  • «Судейский надзор расширился, так что в соответствии с критериями основных законов стало возможным проверять законность законов...» (Шамгар, п. 18)
  • «Разумеется, что в Государстве Израиль есть конституция. Это – основные законы» (Барак, п. 54)
  • «Основной закон о достоинстве и свободе человека имеет конституционный статус, ставящий его выше законов... Если суд приходит к выводу, что нарушение основного права выходит за рамки ограничивающей статьи, то он может обеспечить конституционную защиту этому праву, в том числе, отменить закон (или его часть)» (Барак, п. 108)
  • «Судебный контроль над конституционностью закона является душой конституции... Поэтому конституционное верховенство влечёт за собой судебный контроль» (Барак, п. 78)
  • «Судебный контроль выражает конституционные ценности. С его помощью судья реализует ценности общества, в котором он живёт... Именно независимый судья, которому не приходится то и дело участвовать в перевыборах, достоин таких полномочий» (Барак, п. 81)

Публикация решения суда по этому делу вызвала широкий резонанс среди юристов. Некоторые поддержали «конституционную революцию», но были и такие, которые подвергли её острой критике. Моше Ландой, в прошлом судья Верховного суда, высказал недоумение по поводу попытки поставить суды выше законодателя при отсутствии чёткого постановления об этом учредительного органа. Относительно утверждений о демократическом характере судебного контроля судья Ландой признался, что он не понимает, «в чём демократичность передачи полномочий по контролю законов, принятых демократическим путём, в руки такой олигархической структуры, как суды».

Профессор Рут Габизон, давшая в своей статье детальный анализ конституционного права в Израиле, пишет, что речь идёт о «беспрецедентном в мировой истории случае, когда суд провозгласил верховенство основных законов и взял на себя полномочия судебного контроля над законами Кнессета, несмотря на отсутствие законченной конституции и чётких распоряжений закона». Согласно Габизон, это — недостойный путь принятия конституции (стр. 28). Далее она отмечает в своей статье, что решения суда и использование термина «революция» преследовали своей целью зафиксировать в юридическом мышлении принцип судебного контроля над законами Кнессета (стр. 132).

После принятия решения по делу Банка ха-Мизрахи расширенным составом Верховного суда стало очевидным, что судьи, в принципе, поддерживают идею судебного контроля над законодательством. Тем не менее, как объясняет Рут Габизон в своей статье (стр. 26-27), эта идея пока не стала судебным прецедентом, так как в этом деле не был отменён закон Кнессета, и высказывания судей по этому вопросу носили характер «попутно сказанного» (лат. obiter dictum).

Суд отменяет первые два закона

В сентябре 1997 г. Верховный суд прецедентным решением отменил некоторые положения Закона об урегулировании деятельности в области инвестиционных консультаций и управления инвестиционными портфелями, так как, по его мнению, они не соответствовали Основному закону о свободе деятельности. Это был первый случай, когда закон Кнессета подвергся судебному контролю, и суд отменил положение, противоречащее Основному закону о свободе деятельности. Это событие осталось почти незамеченным израильскими СМИ, хотя именно оно положило начало отмене законов Верховным судом на основании ограничивающих статей основных законов. Некоторые юристы предполагают, что решение суда в этом деле преследовало своей целью учредить судебный контроль над законами. Относительная «простота» этого дела позволила избежать общественного резонанса и противостояния со стороны исполнительных и законодательных властей.

В октябре 1999 года Верховный суд постановил, что положение Закона о военном судопроизводстве относительно задержания военнослужащего военным полицейским на срок до 96 часов без судебной санкции нарушает свободу личности, гарантируемую статьёй 5 Основного закона о достоинстве и свободе человека. Суд решил, что такой долгий срок задержания не отвечает критерию соразмерности (пропорциональности), который определён в особой ограничивающей статье Основного закона и распространяется на военнослужащих. В соответствии с этим статья о сроке задержания была признана недействительной, и суд объявил, что статья потеряет свою юридическую силу через шесть месяцев.

Основные законы Израиля

ивр. חוק יסוד

араб. القوانين الأساسية لإسرائيل

англ. Basic Laws of Israel